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PPP项目

2020-03-14 22

      一、什么是PPP?

      PPP(Public Private Partnerships)模式的定义

      世界银行---PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同,其中私营部门承担显著风险和管理责任。

      亚洲开发银行---PPP是公共部门与私营部门签订的关于提供公共服务的合同,它是以绩效为基础的,并且风险共担。

      联合国发展计划署---PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

      联合国培训研究院---PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系,其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

      欧盟委员会---PPP是公共部门和私营部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

      英国财政部---PPP是以公共部门和私人部门共同协作为特征的一种安排。从广义上来讲,PPP可以包含公共部门和私人部门在制定政策、提供服务以及基础设施方面的所有合作。

      PPP模式的我国定义

      关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)

      政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督,以保证公共利益更大化。

      基础设施和公用事业特许经营管理办法(六部委令[2015]第25号)

      基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。

      PPP模式的本质

      PPP (Public Private Partnerships)模式是与传统的政府提供模式相对应的一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式(Delivery Method),即一种新型的公共供给方式。

      PPP模式致力于在公共部门和私人部门之间,通过更优(Optimal)风险分配和长期履约,提高公共产品及服务的效果(产出绩效导向)和效率(全生命周期成本导向)。

      PPP模式可以在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足,避免“市场失灵”和“政府失灵”,但不能为项目提供超越经济规律的解决路径。

      二、新政下2020年PPP推行的几点看法

      2020年2月10日,财政部PPP中心发布《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP) 项目入库和储备管理工作的通知》(财政企函〔2020〕1号),旨在要加强PPP项目入库和储备管理工作,特别是服务好有助于疫情防控项目的入库和储备。这是今年发布的个关于PPP项目推进的正式文件,也是应对这次突发疫情的PPP如何推进的指导性文件。根据本次出台文件,笔者将根据近期PPP实操经验谈一谈2020年PPP推进工作的几点看法。

      1、切实发挥PPP模式作用,合法合规是基调

      文件提出“二、加快项目入库进度,切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用……鼓励有意愿采用PPP模式的项目及时纳入管理库,提前部署、提前准备、提前开发,通过夯实基础管理工作,缩短项目落地开工建设周期,有效发挥积极财政政策在逆周期调节中的作用。”文件肯定了PPP模式的积极作用,依旧是鼓励采用PPP模式进行项目投资建设,从2014年至今,PPP模式经历了热潮、严控、平稳等阶段,经过92号文、10号文的严格管控,PPP市场愈加规范,同时市场成交率也有所下滑,许多人对于PPP模式是望而却步的,但根据目前的政策导向,PPP市场仍有空间。

      文件提出“坚持高质量发展标准,确保入库项目质量。严格按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等文件要求,把住入库合规审核关,落实好项目全生命周期管理,严防地方政府隐性债务风险。”合法合规是PPP推进的准则,对于113号文、92号文、10号文等一系列文件的规定需要严格遵守,严控10%的红线,合法合规操作PPP项目。

      2、重点医疗、养老、教育、环保领域

      文件提出“要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。”对于政府和社会资本来说,建议优先推进医疗养老、环保领域PPP项目。

      医疗养老教育一直是的重点民生工程,也是现金流较稳定的准经营性项目,政策扶持较多,PPP项目落地率相对较高,而此次疫情爆发,暴露出来的全国医疗卫生基础设施建设不足问题,也将是未来需要需要解决的问题,对于医疗领域也是投资方未来重点关注的领域。

      近两年,从十九大报告还是全国两会,都提出要加大环保领域投资力度,从2019年PPP市场来看,全国管理库净增项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业,从净增项目数量来看,全国管理库净增项目数量前五位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发、林业,生态环保领域作为近两年关注的重点领域,PPP项目市场占有率越来越高,这也是未来持续的落地性强的重点领域。

      3、注重信息公开,做好综合信息管理平台

      文件提出“三、发挥储备清单作用,……充分利用全国PPP综合信息平台在线收集披露功能,扩大项目储备,提高信息对称度,加快形成储备一批、开发一批、落地一批的良性可持续发展局面。”,“七、创新工作形式,科学高效做好服务保障。在疫情防控期间,要以全国PPP综合信息平台升级为契机,充分利用网络、视频等信息技术提高服务效率,更大程度减少现场递交文件材料,努力做到防疫和发展两不误、双促进。”强调了综合信息平台的重要性,做好信息公开管理。对于PPP综合信息平台的信息管理工作,许多实施机构、项目公司忽视PPP项目信息公开的重要性,没有做好信息平台的更新管理工作。

      此前在财政部办公厅关于《政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)》意见的函中也是对比之前财政部113号文并且多次提出准备、采购、执行阶段做好PPP综合信息平台的信息更新管理披露工作。

      江苏省发布的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》(苏财金[2019]53号)中提出围绕前期准备工作、政府采购、合作主体、项目推进、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开等方面进行了财政监督工作。

      因此,可以看出无论是财政部还是地方政府对于财政部综合信息平台管理的重视。未来在推进项目过程中,实施机构、项目公司需要会同财政部门做好信息平台的管理工作。

      2020年随着PPP项目做为逆周期的推动工作的重点方向,将合法合规继续推动。


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